第七章 2015生态建设热点解读

周生贤：主动适应新常态 构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱

【编者按】本文摘自国家环保部部长周生贤在中国环境与发展国际合作委员会2014年年会上的讲话。周生贤认为，适应新常态，积极构建和主动实践四梁八柱、推进生态环境治理体系和治理能力现代化，既为环保事业发展提供了重大机遇，也带来了新的挑战。演讲共分三部分，本书收录时节选了第二部分。

我们要用新常态来对照观察、分析判断我国环境保护面临的新形势新任务，研究提出新常态下环境保护的新思路新办法新举措，着力构建、主动实践生态文明建设和环境保护的四梁八柱，推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化，把中国的环境与发展事业推上新台阶。

构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱，形象勾勒了生态文明建设和环境保护的宏观性、系统性、轮廓性的整体架构，是环保部门深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神的集中体现，是一段时期以来我国生态环境保护探索实践的认识升华，是坚持整体推进、重点突破工作思路的创新举措。

一是以积极探索环境保护新路为实践主体，进一步丰富环境保护的理论体系。这是推进生态文明建设的有效路径。我们既要借鉴发达国家治理污染的经验教训，又要结合我国国情和发展阶段，改革创新，用新理念新思路新方法来进行综合治理，发挥体制和制度优势，尽量缩短污染治理进程，早日实现蓝天常在、青山常在、绿水常在，造福全体人民。探索环境保护新路的根本要求是正确处理经济发展与环境保护的关系，利用好环境保护对转方式、调结构的倒逼机制，把调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来，推进经济发展与环境保护的协调融合。

二是以新修订的《环境保护法》实施为龙头，形成有力保护生态环境的法律法规体系。这是推进生态文明建设的强大武器。2014年4月24日，中国全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》，将于2015年1月1日正式实施。作为中国环境保护领域的基础性、综合性法律，新修订的《环境保护法》规定了生态环境保护的基本原则、基本制度，并在完善监管制度、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面实现了诸多突破，为进一步保护和改善环境、推进生态文明建设提供了有力的法制保障。我们将加快制定出台限产限排、查封扣押、按日计罚、移送公安机关、信息公开等配套文件，做好公益诉讼、行政问责、行政拘留、环境刑事案件办理等工作的协调和衔接，把新修订的《环境保护法》实施好。同时，加快推进大气污染防治、土壤环境保护、核安全等专项法律法规的制修订，全面推进环境保护法律法规、政策制度和环境标准建设。

三是以深化生态环保体制改革为契机，建立严格监管所有污染物排放的环境保护组织制度体系。这是推进生态文明建设的组织保障。生态环保体制改革的主攻方向和着力点是，建立和完善严格的污染防治监管体制、生态保护监管体制、核与辐射安全监管体制、环境影响评价体制、环境执法体制、环境监测预警体制。我们将通过体制创新，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对所有污染物，以及点源、面源、固定源、移动源等所有污染源，大气、土壤、地表水、地下水、海洋等所有污染介质，实行统一监管。独立进行环境监管和行政执法，切实加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位，以及一些地方政府对环境保护的不当干预行为。

四是以打好大气、水、土壤污染防治三大战役为抓手，构建改善环境质量的工作体系。这是推进生态文明建设的主战场。我们将坚持源头严防、过程严管、后果严惩，用铁规铁腕强化大气、水、土壤污染防治，优先解决损害群众健康的突出环境污染问题，以实际行动逐步改善环境质量。深入实施《大气污染防治行动计划》，抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节，健全政府、企业、公众共同参与新机制，实行区域联防联控。强化水污染防治，在确保水质较好水体稳定达标、水质不退化的同时，集中力量把劣Ⅴ类水体治好，尤其是消灭一批影响群众多、公众关注高的城镇黑臭水体。抓好土壤污染防治，深入推进土壤污染治理修复，实施土壤修复工程，加强污染场地开发利用监管，维护人居环境健康。

推进生态环境治理体系和治理能力现代化是构建生态文明建设和环境保护四梁八柱的内在要求和重要支撑。推进生态环境治理体系和治理能力现代化，就是要适应经济社会持续健康发展和大力推进生态文明建设的时代要求，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使生态环境保护各方面制度更加科学、更加完善，实现生态环境治理制度化、规范化、程序化；更加注重生态环境治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用环境法律法规、制度政策和市场化手段治理生态环境，把各方面制度与体制机制优势转化为保护生态环境、改善环境质量的效能，不断提高生态环境保护队伍综合素质和业务水平。

当前，我们推进生态环境治理体系和治理能力现代化，将着重把握以下重要问题。一是推进环境管理战略转型。以改善生态环境质量为目标导向，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。基于环境质量改善目标制定政策措施，形成以环境质量改善倒逼总量减排、污染治理，进而倒逼转方式调结构的联合驱动机制。二是深化改革助推职能转变。继续推进环保行政审批制度改革，优化审批流程，减少审批环节，提高审批效率。拓宽政府环境公共服务供给渠道，推进向社会力量购买服务。三是完善环境管理体制机制。改革生态环境保护管理体制。建立健全环境经济政策，深化资源性产品价格改革，推进环境税费改革，加快完善生态补偿机制，推行环境污染责任保险，健全绿色信贷政策。四是强化生态环保能力建设。以构建先进的环境监测预警体系、完备的环境执法监督体系、高效的环境信息化支撑体系为重点，提高环保部门履职能力。五是加大人才队伍建设力度。提升环保队伍思想政治素质、科学文化素质和工作本领，提高环保部门科学决策、民主决策、依法决策水平。

常纪文：法治中国与生态环境法治

【编者按】2014年10月28日《中国环境报》刊登了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文撰写的《法治中国与生态环境法治》一文。文章认为，党的十八届四中全会《决定》是对我国治国理念和模式第二次飞跃的深入阐述和发展，而对生态环保法制建设方面的相关阐述更是为生态环保提供了法治的新思路。文章共两部分，本书在收录时节选了第一部分。

2014年10月23日，党的十八届四中全会闭幕，通过了十八届四中全会公报和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。社会普遍认为，党的十八届四中全会提出了依法治国的升级版，是对我国治国理念和模式第二次飞跃的深入阐述和发展。四中全会在生态环保法治建设方面的相关阐述，也有颇多亮点。

首先，树立了总目标，明确了法治建设的基本任务。

为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须于法有据，必须按照规则办事。

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在环境保护工作之中，下一步，除了完善立法体系，还应当加强环境执法、环境司法、环境守法、环境监督、生态环境法治宣传教育和国际合作等法治环节的工作，涵盖大气、水、土壤、生态红线、生态安全等领域，实现生态环境法治的体系化。

全会明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

改革是促进社会和谐、稳定、持续发展的关键手段。目前，我国处于全面建成小康社会进入决定性阶段，环境保护改革进入攻坚期和深水区，我们面对的生态文明体制改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。改革会触及利益，肯定又有人反对。不要因为有人反对就不要改革。而为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须于法有据，必须按照规则办事。为此，我们必须加强生态环境法制建设，加强法律实施，加强法律监督。

其次，明确了中国生态环境法治建设的政治方向。

在法治中国的框架内，有三套规则体系，一类是党内法规和规范体系，一类是国家的立法和规范体系，一类是社会自治规则体系。其中，中国共产党的执政规则和国家的法治规则的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大特色。两套规则体系只有完成对接，才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。只有坚持共产党的领导，本根不摇则枝叶茂盛。反过来，也只有用法治，才能夯实执政根基。

为此，党的十八届四中全会指出，党的领导“是社会主义法治最根本的保证”、“党的领导

和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”等，体现了党和国家在法治理论、法治道路和法治制度方面的自信。

值得注意的是，国内法学界往往强调国家环境保护法律的作用而忽视相关党内法规的作用。作为社会主义国家，开展国家治理，必须加强党内法规建设，重视执政党的政治、方向和组织领导作用，逐步明确党领导国家各项工作包括环境保护工作的主要方式、程序、内容以及责任。2012年，党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式。2013年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，并且通过了党内法规制定的五年规划。通过立法规划可以看出，无论是党内行为的规范，还是党对国家的领导规范，包括对环境保护工作的领导，都做出了详细的规范。

因此，应当按照党内法规制定的规划，逐步完善各方面的环境保护党内法规制度，使环境保护的党内法规制度与国家法律制度互连、互助甚至联合，实现党领导环境保护工作和其他工作的规范化、制度化和程序化。

下一步，各级党委应当按照中央的要求，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件，实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度。

第三，改革了生态环境立法的模式。

在国家立法方面，2010年，中国宣布具有中国特色的社会主义法律体系建成。截至目前，我国制定了近20部环境和资源法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项，司法解释多件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了环境保护有法可依、有章可循，实现了五位一体的法制化。

但这些立法，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法律的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境法治的统筹和整体推进。

法律对于监管体制的设置，也应定纷止争。现行的立法启动和起草制度需要改变。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。

生态环境立法模式的改革，具体的改革措施可以为：

一、对于生态环境法律制定或者修改的启动，可以由全国人大根据执法检查或者调研来决定，也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来决定。国务院在做出提请的决定前，可以由各部委局提出意见。

二、全国人大或其常委会决定启动生态环境法律的制定或者修改的，只能由全国人大常委会有关专委会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。这样可以保证法律草案的公正性和超越性。

三、全国人大常务会有关专委会或者工作委员会进行调研拿出生态环境草案后，可以召集国务院法制办和各部委局听取意见，但这些意见只能供全国人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，国务院法制办决定制定或者修改生态环境行政法规时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，立法不能被部门牵着鼻子走。

第四，明确人民的生态环境法治主体地位，把环境行政权力关进制度的笼子。

十八届四中全会明确人民的法治主体地位，守法由被动的守法演变为主动护法，突出人们的主体地位。强调法治文化的培育和法治精神的弘扬。法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会践行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

在生态环境法治方面，可以看出，全面推进依法治国，要求把环境监管权力关进制度的笼子，这是生态环境法治思维的一大突破。同时，强调社会主义法治理念、精神和文化，实际上是抢占世界法治价值体系的制高点，体现社会主义制度的优越性和自信性。下一步应当加强公众参与环境保护工作的制度、机制和程序建设，弥补环境监管部门的力量不足，有效制约环境行政违法而现行。

党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制。为此，在环境保护方面，应当把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大生态环境行政决策的法定程序，无论是在党委（组）还是在行政机关，都应当建立重大生态决策合法性审查机制，建立重大生态决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过此措施，可以把党委和政府的行政权力关进制度的笼子，遏制权力腐败的蔓延。

目前，在基层的环境保护工作中，有法不依的现象还不是个例。因此，必须对相关的党政机关及其领导干部进行包括生态环境法治内容在内的法治考核。党的十八届四中全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。目前，我国的一些地方开展生态环境保护的行政考核制度比较成熟，但在考核地方党委的生态环境法治建设方面，还需加强。

第五，强调司法权的依法独立公正行使。

党的十八届四中全会提出，完善确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这些措施，有利于发挥司法在国家治理中的积极作用。

在生态环境法治方面，司法权的改革大有作为。

一是可以探讨检察机关提起环境公益诉讼的可行性，探讨其介入环境保护工作的条件、时间、方法和程序。

二是对社会组织和检察机关开展环境公益诉讼的角色进行区分和衔接，并加强相关的制度建设，使环境公益诉讼成为监督市场主体守法、监督政府依法行政的重要手段。

三是对现有的审判机构的管辖区域性进行改革，组建跨区域的环境法院和法庭，使环境法庭的作用具有实效性和便民性。由于环境公益诉讼牵涉面广，涉及社会的稳定和部分企业、个人的利益，因此，干预起诉和审判的事情难以避免，今后一段事件，应当加强公益诉讼的制度建设，防止个别党员违规干预司法。

综上所述，可以说，30多年来，中国共产党和中国政府关于生态环境保护法治的建设和改革，思路是清晰的。

李萌、潘家华：生态文明建设的科学指南

【编者按】《前线》2014年第10期刊登了由中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员李萌、所长潘家华撰写的《生态文明建设的科学指南》一文。文章认为，党的十八大以来习近平总书记就生态文明建设发表了一系列重要讲话，系统阐述了生态文明建设的内涵、重要性、指导思想、实现路径和机制与制度保障等重大理论和实践问题，为我们建设美丽中国、走向社会主义生态文明新时代提供了科学指南。文章共五部分，本书在收录时节选了第四、五部分。

节约优先、保护优先、自然恢复为主

关于生态文明建设的指导思想、坚持的原则和实现的路径，习近平同志有较全面、系统的论述，涵盖了国土、山水林田湖、森林、海洋等各类自然资源，也涉及了城市规划、区域协调等方面，强调必须按照系统工程的思路抓好生态文明建设，内容非常丰富。

习近平总书记关于生态文明的系列论述，是与我党的指导方针一脉相承的中国特色社会主义理论新成果。在十八届中央政治局第六次集体学习时，习近平指出：“推进生态文明建设，必须全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”

目前，中国的人均资源占有量大大低于世界平均水平，矿产资源人均占有量不足世界平均水平的一半，淡水、耕地、草地的人均占有量分别为世界平均水平的28.1%、32.3%和32.3%，森林的人均占有量仅为世界平均水平的14.3%。不仅资源短缺，环境污染等问题也十分突出。要建设生态文明，实现可持续发展，必须从资源使用这个源头抓起，实行节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，实现经济发展转型，大幅降低土地、水、能源的消耗强度，实现资源的集约利用。要转变发展方式，对产业结构按照生态文明建设的要求，找准城市定位，在产业选择和进入门槛方面必须要明确标准，合理布局产业。对已有产业结构进行调整优化，依靠科技进步提高能效，包括改变原有生产—产品—垃圾的单线方式，实现资源的循环利用。要倡导鼓励绿色健康的消费模式，提升市民的环保意识，建立尊重自然、顺应自然和保护环境的生活观念和方式。

2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表讲话指出：“许多城市提出生态城市口号，但思路却是大树进城、开山造地、人造景观、填湖填海等。这不是建设生态文明，而是破坏自然生态。”这就要求城市的治理者在制定规划时，要从城市规划管理的角度考虑生态建设和保护的需要，科学规划并做好落地，“每个细节都要考虑对自然的影响，更不要打破自然系统。”城市的基础设施不能今天建明天拆，既浪费能源又破坏生态环境。

实行最严格的制度、最严密的法治

习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关”，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”并就划定生态红线、完善经济社会发展考核评价体系、建立责任追究制度等作出重要指示，提出“要建立健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，强化制度约束作用”。

建设生态文明需要建立覆盖源头、过程和终端的完整制度体系，使生态保护、污染控制和资源可持续有法可依，有标准便于执行和监管。应该说，我国的生态文明制度体系建设已经有一定基础，建设进程在加速，中央和地方的推进力度很大，已取得了较大成效。全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》，国务院批转国家发改委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知，明确把生态文明制度建设列为重点。环保部正在研究划定生态红线，一些地方在建设生态文明先行示范区，……各地方、各部门都在积极行动。但生态文明制度体系建设是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，还面临着一系列挑战。如，必须打破部门权责交叉、地域利害关联的利益藩篱，实现生态文明建设一体化、一盘棋。要做到这一点，首先要整合机构职能，其次要明确责权利，例如，生态补偿需要有明确的主体和受体，才能形成责权利明确的契约关系，生态服务的品质和数量才能得到保障。生态文明建设要求经济运行不应该是简单的利润最大化、货币财富积累，而应该是价值的最大化，这种价值就包括生态价值。在经济转型过程中，我们要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，体现生态文明的价值观，干部的绩效考评，生态环境指标不可或缺，权重还要加大。

肖磊：城镇化进程中生态治理困境与破解之道

【编者按】2014年11月2日《光明日报》刊登了由中南财经政法大学肖磊撰写的《城镇化进程中生态治理困境与破解之道》一文。文章认为，随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国城镇生态环境正面临严峻挑战，如何治理生态环境，如何破解城镇化进程中的生态治理困境成为当前亟待解决的问题。

城镇化是一个国家或地区经济发达程度和社会发展进步程度的标志，而生态环境是人类社会生存和发展的基础，城镇化与生态环境是一种相互影响、相互依存的关系。2014年政府工作报告提出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国城镇生态环境正面临严峻挑战。资源过度消耗、环境污染加剧、生态系统破坏严重、生态安全隐患突出等生态问题成为制约我国城镇化发展的主要因素。如何治理生态环境，如何破解城镇化进程中的生态治理困境，成为当前急需解决的问题。城镇化进程中的生态治理是个复杂的系统工程，需要政府、企业、公众共同努力，创新工作机制，构建多层次全方位的生态治理模式，推动我国社会经济的可持续发展。

城镇化进程中的生态治理困境

生态治理理念认知缺失。观念上重经济效益轻生态效益。长期以来，我国经济粗放型增长特征显著，地方政府重经济轻环保，工业领域采用“开采—生产—消费—废弃”的生产模式，具有非循环、高耗能、高污染、高排放等特点，造成工业生产能耗、废水排放量、固体废弃物明显高于世界平均水平。政府对环保教育不够重视，环境教育流于形式，公众生态保护意识淡薄，大大忽视了城镇化进程中的生态风险。

生态治理制度机制缺乏。缺乏生态保障机制导致生态环境恶化。在城镇化建设过程中，缺乏保护环境的机制。对环境产生重大影响的建设项目，缺乏有效的监督机制；生态环境遭受人为破坏后，没有必要的补偿机制，导致生态得不到修复；合理的价格机制的缺失导致农民土地被征用后权益难以得到保障。缺乏约束机制导致“城市病”加剧。一些地方政府简单地将城镇化理解为“造城运动”，过分追求规模经济，对城市规划建设缺乏必要的约束机制，导致各类园区一哄而起，大量农田被滥用，大量资源能源被消耗。环境法律法规体系不完善，环保部门执法不到位，环境监管机构种类杂乱责权不分，环境治理投入少等，都制约着我国城市生态环境治理力度。

生态治理主体责任不明。城镇化建设是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、公众等各方密切配合和共同参与，但目前却存在治理主体责任不明等问题。生态治理需要政府部门通力合作，但政府部门条块分割，很难发挥整体合力效能。就企业而言，企业是市场活动的主体，以追求利润最大化为目标，为增强竞争力千方百计降低成本，不愿过多投入资金进行生态治理。就公众而言，生态治理需要公众的积极参与，但由于缺乏必要的制度保障和参与途径，导致公众参与积极性和主动性不高，影响着治理的广度和深度。

城镇化进程中生态治理困境的破解策略

树立城镇化可持续发展观，构建生态治理的法律保障机制。解决城镇化生态治理困境，要坚持人与自然和谐的生态文明观，坚持城镇化建设的可持续发展观。要找到城镇建设与经济发展的平衡点，妥善处理人口、资源、环境和发展的关系，正确处理城镇化与生态环境治理的关系，科学处理经济发展规模和环境容量的关系，合理衡量生态环境资源的承载能力，推进经济、社会与生态的可持续发展。要构建生态治理的法律保障机制，推动环境法制建设。当前我国已经制定了《环境保护法》《水土保持法》和《循环经济促进法》，为生态环境治理提供了一定的法律保障。未来要针对城镇化建设特点，将环境法规与政治经济政策相结合，构建符合城镇化建设需求的生态环境法律治理体系，不断完善环境保护法律保障机制。

明确生态治理责任主体，构建全方位多层次的生态建设机制。生态治理是一项复杂的系统工程，要实现生态治理的制度化、规范化和专业化，需要建立符合城镇发展要求的生态建设机制，构建政府主导、企业推动和公众参与的全方位、多层次、全员性的生态合作治理模式。要发挥政府的主导作用，强化政府对城镇生态环境的管理。树立以人为本的城镇化发展理念，合理定位政府角色，认真落实政府环境监管责任，严格执行城镇环境管理制度。要增强企业的环保责任感，构建企业的生态推动机制。要关停并转高污染企业，严格控制工业污染，加强企业环保自律，积极引导企业参与生态治理工程。要充分调动公众参与积极性，引导公众通过提升自身素质和加强自我管理促进生态环境治理，形成人人节约资源、保护环境的社会氛围。

推动经济结构调整和产业转型升级，构建生态治理的财力保障机制。环境问题的实质是发展问题，解决城镇生态治理困境，最终是要处理好环境建设与经济发展的关系，调整优化经济结构，转变经济发展方式，推动产业转型升级，走新型城镇化道路。要大力发展第三产业，提高服务产业比重；改进粗放型第二产业，发展技术密集型经济；提高第一产业科技水平，推进农业的规模化、产业化和现代化。解决城镇生态困境，还要建立财力保障机制。要加大对生态治理的财政倾斜和信贷投资，按照“污染者负责、开发者保护”的原则处理生态治理问题；加大城镇生活污水、生活垃圾及工业废弃物等环境设施建设投入力度；建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，强化自然资源的资产化管理制度，形成生态治理的开放型多元化投资体制。

（本章完）